Consultar y considerar a funcionarios municipales ante modificaciones legales, puede
ser constructivo para avanzar a una verdadera modernización de forma conjunta:
Las municipalidades entregan SERVICIOS MUNICIPALES (pavimentación,
recolección de basura, alumbrado público, urbanismo etc..) y SERVICIOS
PERSONALES (Deportes, desarrollo económico, servicios sociales etc).
Ante los servicios existen distintos tipos de demandas para
dar respuesta a necesidades concretas como, demanda individual, colectiva y
socialmente organizada.
En distintos Países se utiliza el concepto Municipio como
territorio y Municipalidad como institución.
Generalmente para entregar servicios de calidad se divide el
municipio o territorio en macrosectores y sectores, realizando según el tipo de
demanda análisis de Stakeholders o de involucrados por sector. (La solución
para un grupo de personas puede ocasionar un problema para otro grupo).
En este desarrollo territorial a tener en cuenta se puede
actuar con una estrategia repetitiva, estrategia independiente o estrategia
adaptativa, según el programa de gobierno comunal.
Increíblemente se pretende modificar leyes que afectan la
investidura de funcionarios municipales para la existencia de probidad entre
otros y dañando además la carrera funcionaria.
Es curioso que primero no se aborde en conjunto con la experiencia
de la dotación de funcionarios, problemas y deficiencias en los municipios como el de No
saber lo que esperan los beneficiarios, Establecer normas de calidad
equivocadas, Deficiencias en la realización del servicio, Discrepancia entre lo
que se promete y lo que se realiza, entre otros.
Se desea concretar leyes sin consultar a miles de funcionarios
del País, pero se extraña el deseo real de mejorar procesos que son fruto de la
costumbre o de un análisis organizativo y, por tanto, susceptibles de poner en
tela de juicio.
La participación de todos es de suma importancia para que estas tomas de decisiones no sea benéfico para unos cuantos, sino para todos.
La interpretación de la ley debería consistir en fijar su verdadero sentido y alcance.
La Regulación del desempeño de los funcionarios municipales: EL ESTATUTO ADMINISTRATIVO
La carrera funcionaria es un
sistema integral de regulación del empleo público, aplicable al personal
titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos
que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la
función pública, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo y la
objetividad en las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad.
Hay cargos de carrera y
otros que no son de carrera (de exclusiva confianza). En el caso de los cargos
de carrera, cualquier irregularidad que se aprecie administrativa, puede
denunciarse, solicitando al propio servicio la instrucción de un sumario o ante
la Contraloría General de la República.
El mundo occidental conoce 2
grandes sistemas de regulación del empleo público: el de la Job Position y el
de Carrera Funcionaria:
1) El Job Position o puesto de trabajo (sistema
de puesto), es propio del mundo anglo norteamericano y consiste en concebir el
desempeño público en los mismos términos que un empleo privado: la persona
interesada accede a un determinado cargo, atendida la idoneidad que la hace
merecedora a esa plaza y permanece en ella en tanto mantenga su buen desempeño,
sin pretender en su vida de trabajo, otra cosa que no sea un aumento de sueldo
o asignación por antigüedad.
2)
El sistema de carrera funcionaria (sistema
cerrado, que nos regula), nació en Europa continental, particularmente en
Francia, y consiste, por el contrario del anterior, en la incorporación de una
persona a una forma de vida, a una actividad permanente, que le garantiza el
perfeccionamiento y el acceso a cargos superiores, es decir, a una forma de
desempeño que la habilita para desarrollar la administración, actividad
remunerada, por regla general, de por vida. Uno de los ejemplos típicos de la
carrera administrativa lo constituye Francia, toda vez que ha sido el modelo a
seguir por muchos países. Lo señala nuestra constitución en el artículo 38.
Buscando fundamentos en
distintos autores, hemos encontrado que la carrera funcionaria fue creada en
Europa, específicamente en Francia como anteriormente lo mencionamos, siendo
replicada luego en otros países. También es importante leer las historias de leyes
que nos enmarcan, según sus actas, con sus respectivos debates en el congreso
para comprender su espíritu, y el porqué funcionarios contratados no se
asimilan a ciertas plantas (ejemplo jefatura). (Distintas al resto del sector
público que por una ley especial podrían ejercer jefaturas, que no es el caso
del sector municipal) Es bueno tener en cuenta la explicación de algunos
conceptos jurídicos que pueden hacer entender de donde hemos venido:
La función pública es muy
diferente del régimen laboral común, las diferencias fundamentales son tres:
1) Para acceder a la función pública se tienen que pasar una
serie de pruebas (serán discutible o no), pero busca en el sentido de que los
mejores preparados, según esas pruebas, acceden a la función pública. En el
régimen laboral esa selección no se da, es mas arbitrario la designación, la
elección o la contratación de las personas.
2) Los funcionarios públicos están investidos de lo que se
llama, el derecho al imperium (poder público), la auctoritas (autoridad), que
la ejercitan precisamente porque están integrados a la función pública incluso
de forma coactiva puede imponer su decisión (Con fuerza para apremiar y
obligar).
3) El funcionario público es inamovible (el personal laboral no
lo es), esta inamovilidad es importante para comprender lo que está sucediendo,
porque lo que algunos pueden pensar que es un privilegio de la clase
funcionaria en realidad es una garantía de cierta objetividad en la
administración y en la actuación administrativa, por que el funcionario le
puede decir a su superior que no está de acuerdo o que eso que le esta
ordenando está en contra de la ley (el principio de obediencia reflexiva), o la
entrada en vigencia acorde con las modificaciones que la ley N° 20.205
introdujo a las leyes N°s 18.575, 18.834 y 18.883, como obligación de cada
funcionario, denunciar fundada y seriamente a la autoridad competente los
hechos de carácter irregular o las faltas al principio de probidad de que tome
conocimiento, por lo que no debería pasarnos absolutamente nada según normas.
En cambio el personal laboral si le dice eso a su jefe en un par de días
estaría despedido.
Estas tres características
de los funcionarios no conviene en algunas administraciones ya que no pueden
hacer lo que se quiera, por lo que en los municipios a través de los años se ha
ido sorteando y ha sufrido una evolución (que nos ha ido relegando, sirviendo
de bastiones partidistas), como el personal contratado a dedo que no se les
aplicaba la prueba de acceso, y no gozaban de la inamovilidad, por lo que
resultaban flexibles o mas
influenciables a las instrucciones del político de turno. El problema es que este personal no puede
ejercer la autoridad como los funcionarios, de tal forma todo lo que implique
servicio público o ejercicio de autoridad.
Los tribunales en otros
países ya han señalado que la función administrativa tiene que ser desarrollada
exclusivamente por funcionarios investidos de imperium, investidos de potestad
para el ejercicio de las funciones que las leyes le encomiendan (ejemplo España
con el llamado "ley de enchufismo"). La contratación de personal
externo se creó como remedio cuando había necesidades puntuales de carácter
laboral y de personas que no necesitan de Imperium, y que si fuera bien
utilizado se podría en conjunto generar buenos equipos de trabajo entre
personal externo y la dotación permanente (que ha ocurrido con funcionarios a
contrata, honorarios y planta a través de los años con respeto mutuo,
realizando equipos de trabajo potentes al ser eficientes y eficaces al ejecutar
políticas públicas entre otros). También de cierta forma los municipios se
encuentran externalizando no solo los “servicios Municipales” (aseo, alumbrado,
mantención aéreas verdes, etc), sino también ahora “servicios Personales” (que
es muy importante la experticia de años que otorga la carrera funcionaria), a
pesar de que en reglamentos de organización interna de cada municipio señalan
las funciones de cada dependencia.
Es muy importante que los
reglamentos de estructuras internas aprobados por los concejos municipales,
funcionen actualizadamente, y desde ahí se generen hipótesis para futuros
estudios con participación de todos los involucrados. Se debe terminar las
modificaciones por “Tincadas” o conveniencias personales. El reglamento interno
además señala las funciones de cada departamento, y estas deben ser ejercidas
por considerarse permanentes, por funcionarios de la dotación.
La dotación de funcionarios Titulares, han asumido el rol de
vigilar y actuar para que se cumplan las reglas y para ello se organizan
jerárquicamente. Cada ente superior controla a sus dirigidos obligándolos a controlar a su vez a los suyos
pero no puede imponer un criterio personal porque los subalternos están facultados
para acceder al nivel supra superior si descubren una irregularidad en su jefe.
En los regímenes democráticos, por cierto, la cadena jerárquica no termina en
el Sr. Alcalde, sino que se remite de éste a la opinión pública, configurando
un ciclo de autovigilancia que carece de cabos sueltos.
LA ESTRUCTURA MUNICIPAL:
Al respecto, cabe señalar que el artículo 31, en relación
con el artículo 65, letra j) de Ley N° 18.695, establece que las
Municipalidades deben dictar un reglamento de organización interna, el que,
además debe comprender las funciones específicas que se asignen a las unidades
respectivas y su coordinación o subdivisión.
Ahora bien, como el referido precepto legal contempla la
estructura básica que deben adoptar todas las Municipalidades y fija la
distribución de las labores de cada una de las direcciones no se puede alterar
o modificar lo que allí se dispone, razón por la cual todas las funciones
genéricas y específicas que se establecen en los artículos 3, 4 y 20 al 30 de
Ley N° 18.695, deben necesariamente radicarse en alguna de las unidades allí
mencionadas.
Cuando la ley asigna una función específica o genérica a una
unidad, no es posible asignársela a otra distinta. Tampoco es procedente que
las funciones que la ley asigna a una unidad determinada, sean repartidas en
dos o más unidades. El Municipio puede asignar nuevas funciones a las distintas
unidades, siempre que se ajuste a la legislación vigente y que no sea de
aquellas funciones propias de las otras direcciones. (Aplica Dictamen N°
11.728, de 1989).
Del personal, de planta:
1) TITULAR (Planta): Funcionarios municipales. Los titulares
son aquellos funcionarios que se nombran para ocupar en propiedad un cargo
vacante. “El ingreso a los cargos de planta se hará por concurso público y
procederá en el último grado de la planta respectiva, salvo que existan
vacantes de grados superiores a éste que no hubieren podido proveerse mediante
ascenso.”
El concurso consistirá en un procedimiento técnico y objetivo que se utilizará para seleccionar al personal que se propondrá al Alcalde, debiéndose evaluar los antecedentes que presenten los postulantes y las pruebas que hubieren rendido, si así se exigiere, de acuerdo a las características de los cargos que se van a proveer.”(dictamen N°20.240, de 2001)
Aceptado el cargo se designará titular. (dictamen No41.866, de 2008).
Poseen responsabilidad
Administrativa.
Del personal, a Contrata:
2) PERSONAL A CONTRATA: Es aquel de carácter transitorio que
se contempla en la dotación de una municipalidad. Puede durar como máximo hasta
el 31 de diciembre. Salvo que se hubiere dispuesto su prórroga con 30 días de
anticipación. Los cargos a contrata, en su conjunto, no podrán representar un
gasto superior al 20% del gasto de remuneraciones de la planta municipal. Deben
ajustarse a las posiciones relativas que se contemplan para el personal de las
plantas de profesionales, técnicos, administrativos y auxiliares. No pueden
ejercer cargos de jefaturas, ni asimilarse a esa planta. Dura mientas no opera
una causal legal de cese.
No procede que municipalidad designe como jefes a funcionarios a contrata, ello, porque los cargos de jefatura, por su denominación y naturaleza implican labores de carácter resolutivo, decisorio o ejecutivo, por lo que solo pueden ser ejercidos por personal que integra la dotación estable de la municipalidad, esto es, por servidores de planta y no por funcionarios que desempeñan empleos transitorios como ocurre con los contratados. (ID Dictámen: 012284N02)
Del personal, a Honorarios:
3) PERSONAL A HONORARIOS: Leyes N°s 18.883 (art.4°) y 19.280
(art.13). Labores accidentales y no habituales; Las habituales del municipio se
debe determinar concretamente la tarea a desarrollar o sea el cometido debe
individualizarse en forma precisa y determinada. Estos trabajadores no tienen
mas derecho que los establecidos en los respectivos convenios a honorarios. No
podrá exceder del 10% del gasto contemplado en el presupuesto municipal por
concepto de remuneraciones de su personal de planta. Intervención del concejo.
Normas de probidad: ley N°19.896 (dictámenes N°s 58.407, de 2007 y 43.920 de
2008).
PERSONAS QUE PUEDEN TRABAJAR
A HONORARIOS
Chilenos profesionales, técnicos o expertos; Expertos: deben
acreditar con documentos fidedignos. No necesariamente significa poseer un
título profesional o técnico, sino que se debe acreditar especial conocimiento
en una materia dada la práctica o experiencia en la misma (dictamen N°60.378,
de 2004); Extranjeros profesionales o técnicos especialidad requerida; Se puede
contratar en calidad a honorarios a Funcionarios municipales (planta): Sólo
fuera de la jornada ordinaria (dictamen N°1.795, de 2007)
Problema habitual personal a
honorarios:
La prolongación en el tiempo y la reiteración del cometido
encargado infringe la ley N°18.883, en atención a que este tipo de convenio
tiene por objeto el desempeño transitorio de las labores encomendadas,
desvirtuándose la existencia misma de la excepción; El órgano público no puede
desarrollar en forma indefinida sus labores habituales a través del contrato a
honorarios, ya que para esos efectos, el ordenamiento jurídico contempla las
dotaciones del personal de planta y los empleos a contrata (dictámenes N°s
20.045, de 2003 y 7.266, de 2005).
Labores Accidentales, si son habituales deben ser cometidos
específicos. (dictamen 31.250 de 1993)
El concejo debe prestar su acuerdo a los objetivos y
funciones específicas que deban servirse mediante contratación a honorarios.
(circular 32.148 de 1997). Se debe acreditar
No se puede contratar a honorarios a una persona para
cumplir labores de supervisión, inspección y jefaturas. (dictamen 22.135 de
2000)
No se puede contratar personal a honorarios para realizar
labores reiterativas, toda vez que la jurisprudencia administrativa, ha
determinado que en esos casos, la reiteración hace que la labor adquiera el
carácter de habitual.
Se debe acreditar la
experticia en el desarrollo de la labor encomendada.
No procede disponer honorarios cuando las labores
encomendadas son permanentes y habituales del Municipio. Tampoco procede
aplicar el inciso 2°, del artículo 4°, de la Ley 18.883, cuando no se trate de
cumplir cometidos específicos, es decir, tareas puntuales que deben ser
individualizadas en forma precisa y determinada y circunscrita a un objetivo especial,
no admitiendo, por ende, que por esta v¡a se encomiende el desarrollo de
cometidos genéricos. (Aplica dictámenes N°s 397 y 13.694 de 1991 y 3.015 de
1992).
No puede contratarse sobre la base de honorarios para
"consultoría" o "asesoría de", ya que resulta ser amplio y
ambiguo, por cuanto dependiendo de la conducta del consultor o asesor, la
consultoría puede abarcar cometidos genéricos o indeterminados, dado que el
acto de "asesorar" en sí mismo, no satisface el requisito de especificidad
y precisión establecido por el legislador. (Aplica dictamen N° 45.711, de
2001).
El desarrollo de tareas específicas, debe operar con un
estricto sentido de racionalidad en el uso de los recursos, ya que si bien el
artículo 4, de Ley 18.883, no establece límites en cuanto al monto de los
honorarios a pagar por el municipio, la discrecionalidad en el ejercicio del
poder que la ley otorga a las autoridades públicas, entre ellos al alcalde, no
puede significar abuso o arbitrariedad en su manejo, pues su actuar se inspira
en un espíritu de servicio público tendiente a la satisfacción de necesidades
de la comunidad, dentro del cual velará por la protección del patrimonio
municipal. De este modo, la autoridad debe establecer procedimientos de la
mayor transparencia y criterios de proporcionalidad entre el trabajo
encomendado por la vía de la contratación a honorarios y las remuneraciones
correlativas, resguardando los intereses patrimoniales del municipio. (Aplica
dictamen N° 46.934, de 2001)
Sobre la subrogancia:
La subrogación consiste en
la obligación que tiene el funcionario de “reemplazar” a otro en un cargo,
cuando éste no se esté desempeñado efectivamente por su titular o suplente.
Esta subrogación la asume,
por el sólo ministerio de la ley, el funcionario de la misma unidad que siga en
el orden jerárquico y que cumpla con los requisitos de desempeño del cargo. (de
la dotación permanente)
Quienes ocupan cargos en la planta profesional no pueden
desarrollar labores de jefatura, porque desde la vigencia de la ley 18883, no
existe norma legal que faculte a los alcaldes para asignar de modo permanente
funciones de jefatura a quienes sirven esos empleos; no obstante, lo expuesto
no significa que quienes sirven cargos profesionales no puedan asumir la
subrogación de una plaza directiva, cuando a su respecto se cumplen las
exigencias del art/78 de la ley citada, puesto que la subrogación es un
mecanismo cuyo fin es mantener la continuidad de la función pública, en virtud
del cual un funcionario asume, por el solo ministerio de la ley, las funciones
de un cargo cuando no esté desempeñado efectivamente por el titular o el
suplente. Para establecer el orden de subrogación en un servicio debe tenerse en
cuenta el orden o mejor nivel o posición jerárquica que se tenga dentro de la
dotación del mismo, considerándose que está en un lugar preferente el servidor
que posee mayor grado, sea en el escalafón especifico, sea en la planta
general. Así, el elemento que determina el nivel jerárquico de los funcionarios
y al cual debe estarse para establecer a quien le corresponde la obligación de
subrogar un cargo, esta dado por el grado o nivel remuneratorio que poseen los
funcionarios dentro de la misma unidad. Para dirimir la subrogación frente a
igualdad de grados entre dos servidores que, además cumplen los requisitos
pertinentes, hay que remitirse a las reglas de ordenación de personal
contempladas en el inc/2 del art/49 de la ley 18883, pues es ese el único mecanismo
contemplado en dicha ley para establecer la debida prelación jerárquica de los
funcionarios en función de aspectos objetivos; no obstante, aunque conforme al
referido art/49 inc/2, el primer aspecto a considerar para efectuar el orden de
los funcionarios es la antigüedad en el cargo, siendo el grado el elemento que
determina la jerarquía para la subrogación, la antigüedad carece de relevancia
para estos fines, debiendo, por ende, comenzarse por la antigüedad en el grado,
luego en la municipalidad, después en la administración del estado y,
finalmente, si continua el empate, decide el alcalde; no obstante lo anterior,
conforme al art/79 de la ley 18883, esta ultima autoridad puede establecer otro
orden de subrogación (cuando se trate de cargos de exclusiva confianza y cuando
no existan en la unidad funcionarios que cumplan los requisitos para desempeñar
el cargo). (Nº Dictamen 3955 de Fecha
28-01-2004)
Dictámenes de Contraloría
condiciones:
“Entidad edilicia no les proporciona a funcionarios un lugar
físico para desarrollar su trabajo, lo que les ocasionaría a los funcionarios
un detrimento moral”. Se debe proteger la dignidad de la función pública, que
incluye entre otros, guardar conformidad con su carácter técnico, jerarquizado,
profesional y el derecho del servidor a ser tratado como tal, permitiéndole
cumplir efectivamente las labores para las que fue designado. (Dictamen 27206
Fecha 26-05-2009).
“Municipio no le ha proporcionado un espacio físico de
trabajo a funcionario, ni los medios materiales necesarios para llevar a cabo
las labores propias del cargo administrativo que ocupa, luego de ser destinado
a otra unidad”. el artículo 17 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, establece, que las normas
estatutarias deberán proteger la dignidad de la función pública, que incluye
entre otros aspectos, guardar conformidad con su carácter técnico,
jerarquizado, profesional y el derecho del servidor a ser tratado como tal, lo
que involucra que se le permita cumplir efectivamente las tareas propias de su
cargo, proporcionándole los elementos para ello. (Dictamen 36961 Fecha 06-07-2010).
Dictámenes de Contraloría funciones:
Las funciones que implican dirigir unidades municipales y,
en general, aquellas que sean habituales del Municipio, como la de jefatura,
sólo pueden ser asignadas a funcionarios pertenecientes a la planta municipal,
ya sea en calidad de titulares, suplentes o subrogantes de los respectivos
cargos. (Nº Dictamen N° 28599 Fecha
04-06-2004).
Obligación de cada funcionario de denunciar a la autoridad
competente los hechos de carácter irregular, especialmente de aquéllos que
contravienen el principio de probidad administrativa regulado por la ley N°
18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado.
La autoridad edilicia debe respetar estrictamente el
principio de legalidad que regula a los órganos de la Administración,
consagrado en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de Ley N°
18.575, acorde con el cual aquéllos deben someter su acción a la Constitución y
a las leyes y actuar dentro de su competencia y sin más atribuciones que las
que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. (Nº Dictamen N°
28599 Fecha 04-06-2004).
Se establece la facultad del alcalde para, por una parte,
nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia y, por la otra, velar
por la observancia del principio de la probidad administrativa dentro del
municipio y aplicar medidas disciplinarias al personal de su dependencia. (ley
N° 18.695, artículo 63 letras c) y d) ). Sin embargo, en los últimos años se ha
trasladado a funcionarios a distintas dependencias dejando en sus reemplazos a
funcionarios con contrato a plazo fijo. También a funcionarios que han
informado tanto por escrito o verbalmente acciones que no se contemplan en las
normas que nos regulan. Se ha utilizado traslados para ejercer jefaturas y no
se ha contemplado la subrogancia de funcionarios idóneos por su experticia y
aptitudes.
Se puede entender que no se
trabaja con la misma escala de tiempo, ya que los funcionarios miramos la
continuidad del “estado” comunal, el largo plazo, asegurando la permanencia del
mismo. Y las administraciones de turno está en el corto plazo por que su
objetivo es acompañar los movimientos de la sociedad, no es en la continuidad
del “estado” comunal, ellos están en la transformación del mismo, y quieren
cumplir con su programa por el cual han sido electos, pero se genera desequilibrio
al querer sustituir al otro.
Si bien no existe tecnocracia
por parte de la mayoría de los funcionarios. Si podemos detectar el riesgo de
la politización de la función pública, cuando la administración considera que
la mejor garantía es la fidelidad política sobre la competencia de los
funcionarios de carrera, cayendo en clientelismo.
Por tal motivo en muchos
municipios se producen acosos laborales o Mobbing hacia el personal de la
dotación, en donde los funcionarios podríamos suponer que el fin u objetivo es que no se fiscalicen los
recursos (humanos, materiales etc), el gasto público, medir desempeño de personal
con contrato plazo fijo, subutilización del personal de carrera, o que el acosado renuncie para obtener vacantes en la
planta municipal. He ahí la importancia de leyes entradas en
vigencia que modifican el estatuto administrativo y protegen a funcionarios
municipales como la Ley 20.609 contra la discriminación; Ley 20.005 contra el Acoso
sexual, Ley 20.607 contra el acoso laboral, o dictámenes de contraloría como el
58901 Fecha 06-12-2006 que destituye a funcionario por mal uso de posición
jerárquica y hostigamiento.
En democracia para que
funcione el sistema, funcionarios y administraciones deben tener respeto mutuo
y ser muy atentos a respetar el equilibrio en su rol respectivo para optimizar
las fortalezas de cada uno.
Hoy en muchos municipios
existe personal externo de confianza de administraciones de turno, que visitan
sectores de las comunas generando expectativas ante necesidades ilimitadas con
recursos limitados, sin un análisis de Stakeholders, dañando muchas veces la
percepción del servicio entregado por falta de calidad, y por ende la imagen de
la institución y sus funcionarios.
Respecto al servicio:
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Palabras del presidente nacional de Asemuch, Don Oscar Yañez Pol debido a la aprobación del proyecto de homologación de sueldos base, demostrando la representatividad nacional de funcionarios municipales y no estar de acuerdo con el proyecto de modernización municipal inconsulto a los mismos:
ANTONIO RIQUELME CARRILLO
ASEMUCH TEMUCO
